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人民代表大會制度中的周恩來
作者:吳雪晴 日期:18-06-01 字號:[ ]

  人民代表大會制度,是我國的根本政治制度,是具有中國特色的政權組織形式。在建立和完善、鞏固人民代表大會制度的過程中,作為中共第一代中央領導集體的重要成員,周恩來做了不懈努力,為創建人民代表大會制度,實行人民代表大會制度,守護人民代表大會制度,進行了艱苦的理論探索與工作實踐,為我國人民代表大會制度的建設作出了重要貢獻。

  一、人民代表大會制度的積極提倡者

  中華人民共和國成立后不久,就在我國實行了人民代表大會制度。人民代表大會制度是根據民主集中制的原則,通過民主選舉全國人民代表大會和地方各級人民代表大會,以人民代表大會為基礎,組成整個國家機構,實現人民當家做主的一種政權組織形式。它是中國共產黨長期進行人民政權建設的經驗總結,符合中國國情,與我國的人民民主專政的國家性質相適應,是社會主義民主的根本標志,也是社會主義中國最顯著的重要特征。

  以1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議召開為標志,我國開始正式實行人民代表大會制度,而在醞釀、籌建人民代表大會制度的過程中,周恩來作為中國共產黨第一代領導集體的重要成員,為這個制度的建立在理論上勇敢探索,行動上積極推動,是我國人民代表大會制度建立的積極倡導者。

  (一)周恩來對新中國將要實行的人民代表大會制度進行了理論上的探索和闡述。

  對于新中國采取什么樣的政權組織形式,中國共產黨早在抗日戰爭時期就進行了探索,毛澤東在延安發表的《新民主主義論》中,第一次提出了人民代表大會制度的問題。周恩來曾長期在國民黨統治區生活和戰斗,土地革命戰爭時期多年在上海做地下工作,抗日戰爭時期和解放戰爭初期在國民黨統治區率領中共代表團與國民黨政府談判。在此期間,周恩來廣泛接觸社會各屆人士,了解社會民情,對國民黨統治下的政治黑暗和政權腐敗有著較深的體會,也對舊中國的政體所存在的問題有著深刻的認識。因此,他對新中國將要實行的國體和政體曾進行過長時間的思考與探索。針對人民是國家的主人,人民的權利必須由政府予以保障,周恩來在與國民黨政府談判過程中,多次要求國民黨政府應保障全國人民享受一切民主國家在平時應享受之自由。針對國民黨的一黨專政,周恩來代表中共提議召開有各黨派參加的自由普選的國民大會,制定憲法,并依據憲法成立正式的民主聯合的國民政府。

  1949年夏,在全國解放戰爭即將取得全面勝利,中國共產黨籌備召開人民政治協商會議建立新中國時,周恩來對將來要建立的政權組織,提出了許多設想。雖然當時國內局勢還沒有立即召開人民代表大會的條件,只能通過各黨派、各階層推選代表召開政治協商會議的形式來組建新政權,但周恩來始終認為人民代表大會制度是新中國最合適的政權組織形式。他提出:“新民主主義的政權制度是民主集中制的人民代表大會的制度,它完全不同于舊民主的議會制度,而是屬于以社會主義蘇聯為代表的代表大會制度的范疇之內的。但是也不完全同于蘇聯制度……從人民選舉代表、召開人民代表大會、選舉人民政府直到由人民政府在人民代表大會閉會期間行使國家政權的這一整個過程,都是行使國家政權的民主集中的過程,而行使國家政權的機關就是各級人民代表大會和各級人民政府。”①

  對于人民代表大會制度中的人民代表大會的產生、權力、作用以及行使權力的方法、人民代表的作用等問題,周恩來也作了深入的思考,這體現在他為政協會議起草《共同綱領》的過程中。在他最早為《共同綱領》擬就的提綱中,將制定憲法的權力歸于人民代表大會。在其后撰寫的《共同綱領》的草案初稿中,周恩來認為人民代表大會制度“應由人民實行普選,直接選出各級人民代表大會為國家政權的各級權力機關;然后由這個權力機關,決定大政方針,選舉各級人民政府,使之負責處理各級人民代表大會所委托的一切國家的或地方的事務。人民對其所選舉的政府人員,有遇事監督和隨時撤換之權。這個制度是既民主的又集中的。”②在由周恩來起草、最后由中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》中,他的關于通過人民代表大會制度來實現人民主權的重要思想,得到了充分的體現。作為新中國建立初期臨時憲法性質的《共同綱領》規定:人民代表大會制度是新中國的基本政治制度,是我國人民民主專政的組織形式。

  (二)周恩來為人民代表大會制度的實行作了大量的工作。

  新中國建立后,周恩來擔任政務院總理,主持政府工作。在中國共產黨的領導下,經過全國人民的努力,歷經多年戰爭破壞,全國解放時經濟凋敝、物價飛漲的社會狀況得到徹底改變。只經過短短的三年,國民經濟就得到恢復。從1953年起,國家開始了大規模的經濟建設。與此同時,中共中央也考慮改變新中國建立初期以全國政協代行全國人民代表大會職權的體制,正式實行人民代表大會制度。

  1952年12月24日,周恩來代表中共中央向全國政協常委會提出了定期召開全國人大和地方各級人大會議的建議。周恩來指出,我國經濟恢復時期已經結束,即將進入大規模的有計劃經濟建設時期,為了適應這一時期的國家任務,就必須根據共同綱領的規定,定期召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會,進一步鞏固人民民主,以便充分發揮人民群眾參加國家建設的積極性。會議一致通過了周恩來的建議。1953年1月13日,中央人民政府委員會第20次會議通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。

  周恩來為實行人民代表大會制度做了大量的籌備工件。他早在1949年組織籌備人民政協會議的工作中,就開始為以后人民代表大會的召開積累實踐經驗。第一屆全國人民代表大會第一次會議的一項重要議程是通過《中華人民共和國憲法》這個國家的根本大法。作為憲法起草委員會的成員,周恩來此前起草過《共同綱領》,有著豐富的實踐經驗,這次積極參加憲法草案的起草和修改工作,并和董必武一起同憲法起草委員會中的非中共委員共同研究憲法草案,對憲法草案提出許多修改意見。

  籌備實行人民代表大會制度的另一項工作是要首先選舉人民代表,周恩來親自擔任了選舉法起草委員會的主席。他多次主持選舉法起草委員會會議,研究起草、修改選舉法草案。當周恩來將選舉法草案修改稿送毛澤東審閱并報告在修改過程中的一些爭議時,毛澤東批示同意周恩來的意見,并認可了選舉法的內容。在周恩來等人的努力下,《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》在中央人民政府第22次會議上得到通過。此后,周恩來又參與領導了全國及地方人民代表大會代表的選舉工作。周恩來和毛澤東、劉少奇、朱德、陳云等中央領導人還帶頭參加了北京西單區中南海選區的選舉區人民代表的投票,并被北京市人代會選為全國人民代表大會代表。周恩來還對成功召開第一屆全國人民代表大會第一次會議,提出了指導意見、做了大量的具體工作。

  二、人民代表大會制度的忠實實行者

  1954年9月15日至28日,第一屆全國人民代表大會第一次會議召開,會議通過了《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國國務院組織法》等法律,選舉產生了國家領導人。經毛澤東主席提名,會議決定周恩來為國務院總理。以這次會議為標志,人民代表大會制度在中國正式實行。

  人民代表大會制度為我國憲法和法律所規定,是我國的根本政治制度、我國人民政權的組織形式。周恩來作為國務院總理,我國政權中的中央人民政府的主要負責人,一貫以來帶頭遵守憲法和法律,忠實實行并不斷完善人民代表大會制度。

  按照我國憲法和法律的規定,國家行政機關由人民代表大會產生,并對其負責,受它監督。在全國人大一屆一次會議上,周恩來就提出通過國家權力機構監督政府活動的思想。他提出“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都有監督我們財政收支的權力和責任。我們希望各位代表監督政府工作人員并同政府工作人員合作來反對浪費資金的現象,反對機構龐大的現象,反對違反財政制度的現象,反對不愛護國家財產、不嚴格節約和不努力增加資金積累的現象,反對偷稅漏稅和盜竊國家資財的行為,反對貪污的行為。”③

  周恩來從1954年至1976年他擔任國務院總理的近22年中,共經歷了四屆人大、11次大會,他根據法律的有關規定和人民代表大會的會議議程,共向人大會議六次作政府工作報告,分別為一屆全國人大二次(共召開五次會議)、二屆全國人大二次(共召開四次會議)、三屆全國人大一次(共召開一次會議)、四屆四次人大一次(共召開一次會議)。另外周恩來還向全國人大常委會報告工作共16次。在這些政府工作報告中,周恩來履行職責,報告工作,接受人民代表的監督。他還多次就政府的專項工作向全國人大及其常委會作報告或發言。如他在兼任外交部長期間,就中國和鄰國的邊界問題向人大會議作報告,就國際形勢和我國的外交政策等作發言。周恩來曾就政府與人大常委會的關系問題提出:一方面,國務院認為在執行過程中值得向人大常委會報告的重大事情,就隨時報告;另一方面,人大常委會認為需要國務院本身或者部委報告的,可以提出來,由國務院或其部委來報告。從政府方面來說,愿意多向人大常委會作些報告,經常聽到這種好的意見,積極性的建議。我們實行人民代表大會制度,這也是一種改進。周恩來這一尊重憲法和法律、執行憲法和法律,實行人民代表大會制度的行為,充分體現了周恩來以法治國的法治思想,在我國法制還不夠健全、法治思想還不夠普及的上個世紀五六十年代,特別難能可貴。

  堅持擴大人民民主,堅決保障人民群眾當家做主的權利,是周恩來在實行人民代表大會制度中始終堅持的一個重要方面。早在新中國建立前籌備人民政協會議期間,周恩來曾設想在我國“實行無男女、民族、階級、信仰、財產、教育、居住期限等差別的亦即普遍的、平等地、直接的、秘密投票的選舉制度”。④這是周恩來關于人民代表選舉的理想方式。新中國建立之后,由于我們的一些實際情況和條件不具備,周恩來的這一設想不能夠完全實行,但他仍表示:“比如人民代表大會代表,我們現在還不是普遍實行直接的、秘密的選舉,全國的經濟和文化水平還沒有發展到具備這樣的條件。但是我們可以從另外一些方面來擴大民主”。⑤為此,1956年7月,周恩來提出了進一步擴大民主的幾個辦法:1、使人民代表經常去接觸人民;2、將人代會上人民代表的發言都公開發表出來;3、進一步擴大人民代表對政府工作的監督檢查。周恩來充分肯定了當年召開的全國人大會議的一個舉措,即把所有代表的發言,包括批評政府工作的發言,不管對的,部分對的甚至錯的都發表出來。周恩來認為這就在人民中間揭露了政府工作的缺點。他強調“我們不怕揭露,即使揭露錯了一點也不要緊,有則改之,無則加勉,這有好處。”“這就是說,人民代表提出的意見,政府要出來回答。”

  周恩來還十分重視人民代表所提出的議案。在全國人大一屆一次會議上,全國人大代表對政府工作共提出39件提案,周恩來責成國務院有關部門抓緊辦理。在一年之后召開的全國人大一屆二次會議上,周恩來向大會作了《關于全國人民代表大會第一次會議提案辦理情形的書面報告》。此后,他繼續堅持這樣做。周恩來認為,代表經過討論產生一些提案、意見和建議,可以使各方面的力量都能夠調動起來,推動和改進政府工作。為此,他要求國務院專門成立一個小組,專門督促檢查代表提案處理情況;各部門對于代表提案應當隨時處理,隨時答復。周恩來這一重視人民代表提案的舉措一直被保持下來,我國的各級政府部門至今仍然設有負責督促檢查人民代表提案辦理情況的機構。

  三、人民代表大會制度的堅定守護者

  我國的人民代表大會制度自1954年全面確立以來到1966年,經歷了一個曲折發展階段。1954年到1957年上半年的三年中,人民代表大會制度全面確立,人大工作活躍。1957年反右斗爭后,全國人大和人大常委會一度不能按時召開會議,人大工作受到影響,這是同當時國家的政治局勢密切關聯的。周恩來作為國務院的總理,在這樣的局勢面前,總是盡可能地按照國家法律的規定,尊重人大和人大常委會的職權。

  1966年“文化大革命”開始后,我國的人民代表大會制度遭受了嚴重破壞。1966年7月7日,第三屆全國人大常委會召開第23次會議。這次會議沒有經過討論,就通過決定:三屆全國人大二次會議改期召開,具體日期另行決定。自此,在長達八年零六個月的時間內,全國人大及其常委會沒有舉行過一次會議,國務院也難以正常工作,地方人大及其人民委員會被“臨時權力機構”革命委員會所取代,公、檢、法機關被砸爛,全國處于動亂之中。

  對于這場“文化大革命”,周恩來的處境十分為難。為顧全大局,他忍辱負重,廢寢忘食的工作,努力減少國家的損失。在對人民代表大會停止活動的問題上,周恩來身處的環境和當時的局勢,是無力也不能公開抵制的,但他仍盡力采取一些措施,從另一個側面,堅定地守護人民代表大會制度。

  (一)在混亂局勢下保護全國人大的領導人和部分全國人大代表。

  1966年的夏季,紅衛兵運動席卷全國,各種“造反”組織大搞批斗、抄家,大批領導干部、知識分子和民主人士受到沖擊。8月29日,著名民主人士、全國人大常委會委員章士釗家被抄查。30日,毛澤東在章士釗給他的信上批示:“送總理酌處,應當予以保護。”早已對亂批斗、亂抄家不滿的周恩來立刻行動,嚴厲批評了有關人員,責令當即送回抄走的全部書籍,并派人前往保護章宅。與此同時,周恩來列出了一份應予保護的干部名單。名單中點名保護的宋慶齡、郭沫若等12人中,基本上為全國人大的副委員長、人大常委會委員或全國人大代表。在明確要保護的有關部門負責人名單中,周恩來將人大副委員長、人大常委作為第一類要保護的對象。⑥此后,周恩來多次就保護人大代表中的知名人士作出指示。在保護華羅庚的批示中,明確提出華羅庚不適合去“五七”干校或遷外地,“最好以人大常委的身份留他住京,試驗他主張的數學統籌方法。⑦

  在整個“文化大革命”時期,周恩來在極端困難的局勢下,仍盡力保護了一批全國人大常委會的負責人和全國人大代表,為以后人大重新恢復活動保存了骨干力量,這是周恩來在特殊時期對我國人民代表大會制度的堅守。

  (二)努力恢復人民代表大會制度,籌備召開四屆全國人大。

  在“文化大革命”的后期,國內的局勢稍有穩定,周恩來即為重新恢復人民代表大會制度做了大量的工作。1973年9月12日,根據毛澤東的意見,周恩來主持中央政治局會議討論四屆全國人大的準備工作,決定發出關于召開四屆人大會議的通知。周恩來親自擔任了政府工作報告起草小組組長。⑧這時,由于過度的操勞和不斷地遭遇到

  “四人幫”的折磨,兩年前就已診斷患有癌癥的周恩來的病情愈加嚴重。周恩來一面在進行手術治療的同時,一面排除”四人幫“的干擾,為四屆全國人大會議的召開嘔心瀝血。他受毛澤東的委托,主持決定四屆人大的人事安排,修改審定政府工作報告。周恩來親自擬出四屆人大常委會委員長、副委員長和國務院副總理名單方案,并抱病前往長沙向毛澤東匯報商定。1975年1月13日,周恩來抱病出席四屆全國人大會議,并向大會作政府工作報告,重申了他在三屆全國人大會議上提出的我國國民經濟發展的“兩步設想”和實現“四個現代化”的宏偉目標。

  四屆全國人大的召開和新一屆國家領導班子的確定,標志著被“文化大革命”中斷多年的人民代表大會制度的重新恢復。雖然由于黨內的極左思潮和“四人幫”的干擾破壞,四屆全國人大所起的作用是有限的,但周恩來為守護我國人民代表大會制度所做的不懈努力,在我國人民代表大會制度發展歷史上占有重要的地位,將永載史冊。

  (作者單位:中共江蘇省委黨工作辦公室)

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